Новости и материалы

6 октября 2011

«Электронное правительство» для России — вызовы, архитектура, приоритеты

Мировые тенденции и российская специфика в построении «электронного государства». Специально для i-Russia от директора по развитию бизнеса IBM в России Олега Бяхова

Непосредственных поводов для написания этой статьи два.

Первый — положительный. В школе, где учится моя дочка (Москва, Куркино, школа № 1298) с этого года исчез документ, за которым все ученики моего поколения буквально охотились — бумажный классный журнал. Теперь у меня есть единственный способ проверить ее оценки, просмотреть, что задано на дом, какие темы запланированы на эту неделю, когда будут каникулы — зайти по паролю на сайт школы. Зато я могу это делать не раз в месяц на родительском собрании, а тогда, когда мне это удобно. Потому что оценки появляются в системе в течение часа после окончания урока.

Второй — пугающий. У всей семьи заканчивается срок действия загранпаспортов. Их придется менять. Да, я знаю, что на сайте gosuslugi.ru я могу подать заявление в электронном виде.
Но... практический опыт моих знакомых говорит, что в этом случае процесс не будет короче. Что как минимум двух визитов в отделение миграционной службы не избежать. Да и сбои в работе системы ПВДНП за последнее время участились, а кое-кому пришлось восстанавливать персональные данные, утерянные при этих сбоях.

Где же все-таки место России в табели о рангах по эффективности правительств мира и можно ли что-то сделать с нашим растущим отставанием?

Новая реальность — новые вызовы

Правительства во всем мире в новых экономических условиях сталкиваются с вызовами, не имевшими аналогов в докризисную эпоху. Мир стал более компактным, взаимосвязанным и сложным, и эти вызовы лежат в следующих областях:

Финансовый дефицит. Беспрецедентные пакеты стимулирования экономики — с одной стороны, и сопротивление росту налогов, с другой, ведут к долгосрочному дефициту государственных финансов.

Требования безопасности. Угрозы безопасности приобретают глобальный характер, что приводит к росту затрат и все большей потребности в межгосударственном сотрудничестве. Однако обмен информацией в столь чувствительной области сталкивается со строгими ограничениями в обмене конфиденциальными данными. Управление конфликтами становится все сложнее.

Демографические изменения. В большинстве развитых стран резко растут затраты на здравоохранение и пенсии, в то время как источники финансирования этих расходов чаще всего не определены. Во всяком случае, только за счет социальных платежей новой рабочей силы обеспечить эти затраты невозможно. Массовый выход на пенсию поколения «беби-бума» приводит к «разрыву в знаниях» - утрате преемственности ключевых профессиональных навыков.

Экономическое развитие. Общества обязаны быстро реагировать на драматические изменения глобальных рынков, но правительства не располагают достаточной информацией для поддержания национальной конкурентоспособности. К тому же экономическая наука не дает, как прежде, ясных указаний на пути выхода из кризиса.

Низкое качество социальных систем. Управление социальными системами (страхование, медицина, пенсии) находится на достаточно низком уровне. Для того чтобы при приемлемом уровне социальной защиты эти системы стимулировали экономическую активность граждан, необходимо существенно сократить потери от ошибок и подлогов.

Вывод: правительство должно стать более разумным, способным оперативно реагировать на перемены. И сделать это побыстрее. Способность реагировать на перемены в современном мире связана, прежде всего, с возможностью эффективно управлять информацией в режиме реального времени: добывать ее из огромных неструктурированных массивов мультимедийной информации, анализировать, принимать решения и исполнять их. Количество информации, создаваемой в мире ежедневно, превысило 15 Петабайт — восьмикратный объем всех библиотек США.

Для того чтобы стать современным, правительству недостаточно стать технически оснащенным. Его операционная модель должна измениться:

1. Стратегическая ориентация на гражданина. Без кардинального улучшения качества услуг для граждан и бизнеса правительства утратят доверие. Конкуренция за образованного гражданина, составляющего основу национального благосостояния, будет только обостряться.

2. Повышение подотчетности и прозрачности правительства.

3. Улучшение качества информации и скорости реагирования в целях безопасности. Грустно ссылаться на трагический пример пожаров лета 2010 года в России, но приходится. Я знаю людей, которые оперативную информацию, получаемую в привязке к GoogleMaps об очагах пожаров в Рязанской области, пытались передать в ситуационный центр МЧС и не смогли — там не работали факсы. А работать непосредственно с GoogleMaps российские органы власти отказываются из соображений безопасности.

4. Создание «зеленого» правительства — как опережающего примера пути устойчивого развития для корпоративного сектора и граждан.

Кто в передовиках и что происходит в России?

Каждому из правительств приходится сталкиваться со своим сочетанием критических изменений. Так, для развитых стран характерны высокие ожидания населения по отношению к правительству (бюджетные расходы Италии составляют 50% ВВП). Для развивающихся стран ситуация обратная (Китай — 18%, Индия — 16%). В то же время, правительства развивающихся стран в целях повышения конкурентоспособности вынуждены финансировать огромные инфраструктурные программы, которые требуют строго финансового и проектного контроля. Ограниченная эффективность такого контроля в нашей стране не является секретом. Начиная с 2005 года университет Waseda (Япония) публикует международный рейтинг по эффективности  электронных правительств различных государств.
Анализ динамики рейтинга показывает, что Россия не просто продолжает оставаться в конце этого рейтинга, но ее отставание от лидеров (США. Сингапура, Канады, Японии, Кореи) растет. Это означает, что эффективность российского правительства и его способность исполнять решения, которые срочно необходимы в период посткризисного развития, остается ниже, чем у лидеров. Более того, из стран BRIC только Бразилия отстает  по динамике в рейтинге от России, а Китай и Индия существенно нас опережают.

Каким путем должна двигаться трансформация правительства от того начального уровня точечной автоматизации, на котором сегодня находится Россия, к интегрированной и современной операционной модели? С какими проблемами сталкиваются государства во всем мире на этом пути?

Исследование Global CEO Study, которое компания IBM проводит раз в два года, показало, что главной проблемой, оказывающей влияние на правительственные организации во всем мире, остается межведомственное сотрудничество.

В этом смысле ситуация в России аналогична общемировой. Множество независимых информационных ресурсов, многократное дублирование расходов — и отсутствие единых, актуальных регистров населения, недвижимости, автомобилей. Один получатель социальной помощи (гражданин) — и десятки ее видов, распределяемых через различные органы на всех трех уровнях государственного управления. Все это, помимо неэффективности затрат на создание информационных систем самих по себе, порождает неэффективность социальных расходов и мошенничество в этой сфере.

Переход к интегрированному правительству требует закрепления единых архитектурных принципов. С этой целью на основе обобщения десятков подобных проектов в различных странах мира IBM создана компонентная бизнес-модель правительства. Безусловно, она является референсной — то есть, каждое из сотен описаний процессов управления еще должно быть адаптировано к особенностям конкретной страны. Тем не менее, с ее помощью лучше решается главная задача — определение приоритета в реализации проектов «электронного правительства». А эти приоритеты зависят от целей, поставленных политическим руководством.

Сегодняшний список государственных услуг, реализуемых в приоритетном порядке в российском проекте «электронного правительства», указывает на единственную стоящую за ним цель — как можно быстрее показать хотя бы минимальный практически ощутимый результат. Ведь к моменту утверждения в августе 2009 года списка тех государственных и муниципальных услуг, которые постепенно появляются на портале gosuslugi.ru, информационные системы, обеспечивающие  их исполнение уполномоченными органами власти, уже полностью функционировали. В то же время другие давно ожидаемые, социально значимые и реализованные во многих странах госуслуги (например, государственная регистрация транспортных средств), не реализованы именно в силу неготовности ведомственных информационных систем.

Межведомственное же сотрудничество по-прежнему остается камнем преткновения для российских органов власти. По сути, единственной реально работающей межведомственной системой остается система выдачи «электронных паспортов» (хотя и там не обходится без «особых позиций»).
Даже в отношении базовых регистров, без которых об интегрированной системе государственного управления не может идти речи — регистра населения, объектов недвижимости, субъектов предпринимательства, транспортных средств — между российскими органами власти нет согласия.

Современные технологии позволяют сделать доступ гражданина к государственным услугам удобным, быстрым, не зависящим от канала коммуникаций (личный визит в «присутствие», письмо, вход на Интернет-портал, звонок в колл-центр, использование «терминала»). И гражданина, по большому счету, не должна волновать структура органов власти, вовлеченных в оказание услуги, и способ их взаимодействия.

Между тем, типичный способ взаимодействия «продвинутых» органов власти сегодня таков: у каждого из них есть собственная система документооборота. Но эти системы несовместимы. И прямой «электронный обмен» документами между этими системами невозможен. Поэтому письмо из одного министерства в другое поступает на бумажном носителе. Там оно сканируется, и образ документа (*.tiff, *.jpeg, *.pdf) поступает в систему внутриведомственного электронного документооборота. Параллельно оригинал документа все равно «расписывается» на бумаге и физически переходит из рук в руки. Когда проект ответа, согласуемый иногда вполне «в духе времени» через внутриведомственную электронную почту, готов — он распечатывается, к нему подкалываются бумажный оригинал входящего документа, бумажный лист согласования, и ответственный исполнитель идет собирать визы. Только после сбора всех виз документ попадает в приемную подписывающего руководителя и ждет подписи. Затем он (подписанный) сканируется, в ведомственной системе документооборота ему присваивается номер, и он может быть отослан.

Использование открытой инфраструктуры (например, Интернета) для обмена информацией между органами власти считается недопустимым из соображений безопасности. Даже если эта информация не является секретной.

Я работаю в корпорации, для которой информация давно является основой рыночной стоимости. IBM вот уже много лет мировой лидер по количеству регистрируемых патентов и трансфера технологий. Тем не менее: доступ к корпоративной почте и интранету я могу получить через любую публичную сеть, воспользовавшись статусом защищенного клиента. Скорость, возможности коллективной работы, доступ к интеллектуальным активам — все это обеспечивает (при разумном управлении рисками) инновационную деятельность компании, ее конкурентные преимущества.

«А что вы, лично вы, конкретно предлагаете?»

В заключение хочу предложить четыре практических проекта, которые могут ускорить продвижение «электронного правительства» в России:

1. Развитие интероперабельности. Обеспечение взаимодействия технологий от разных поставщиков на основе сервис-ориентированной архитектуры. Это поможет также сохранить инвестиции, сделанные ранее в уже существующие системы. Основой интероперабельности является использование открытых стандартов. Первым шагом становится введение в действие в России национального стандарта электронного документа ГОСТ Р ИСО/МЭК 26300 — аналога ODF.

2. Управление идентичностью. Достоверность транзакций, как в государственном, так и в частном секторе должна быть общей и базироваться на единых, выверенных данных. Это, в том числе, позволит в дальнейшем повысить эффективность государственных услуг, передавая их на аутсорсинг. В этом случае государственная услуга из статьи расходов становится источником дохода. Например, в ряде европейских стран государственная регистрация автомобилей осуществляется страховыми компаниями, которые занимаются обязательным страхованием. Они удерживают за это часть регистрационного сбора. Остальное прямо, без дополнительных затрат, попадает в доходы бюджета. В России обсуждаются инициативы по созданию множества систем (социальные карты, электронные водительские удостоверения и полисы ОСАГО, электронные истории болезни, паспорта недвижимости, опасных объектов и т.д.), в которых при помощи электронных средств планируется удостоверять идентичность гражданина или объекта. Боюсь, что без развития национальной системы управления идентичностью это приведет лишь к дополнительным затратам.

3. Стимулирование конкурентоспособности за счет развития цифровой инфраструктуры. При всей кажущейся отдаленности от задач «электронного правительства» в его непосредственном понимании, именно развитие цифровой инфраструктуры государства и ключевых инфраструктурных отраслей — с участием государства — может дать наибольшую отдачу в повышении эффективности экономики и создании новых рабочих мест. Кроме того, развитие цифровой инфраструктуры позволит интегрировать в проекты «электронного правительства» самое бедное звено российской власти — муниципалитеты. Это чрезвычайно важно, поскольку, будучи самым бедным, оно, тем не менее, — самое многочисленное и самое близкое к гражданам.

4. Создание платформы для коллективной межведомственной работы над «электронными» проектами документов. Вместо описанного выше бумажно-электронного процесса можно использовать технологии эпохи Web 2.0. Достаточно несложно создать закрытое Wiki-сообщество только для государственных служащих. Технологии Wiki позволяют вести регламентированную и хорошо управляемую модераторами совместную разработку документов — что и является сутью межведомственного согласования. В IBM из почти четырехсот тысяч сотрудников на единой Wiki-платформе в нескольких десятках тысяч сообществ работают триста с лишним тысяч. Постоянная правка презентаций и документов, включение в них ссылок на новые данные, оповещение, сбор отзывов, уточнение формулировок, создание специальных версий документов, подстыковка мультимедийного контента — все это происходит в режиме реального времени. Все это могут делать и российские чиновники. Вот только захотят ли?

 

Данная статья является изложением презентации на международной конференция «Россия и мир: вызовы нового десятилетия», состоявшейся в АНХ 21-23 января 2010 года. Полная презентация размещена на http://www.slideshare.net/OVBMoscow/short-final.

Цитировать